Река мост берёзы

Река мост берёзы

четверг, 22 ноября 2012 г.

Когда децентрализовать полицию

Эта мера должна быть заключительным, а не начальным этапом реформы
Иван Григорьев
Арина Дмитриева
Vedomosti.ru
22.11.2012
Всякий, кто хоть раз собирал икеевский шкаф или готовил селедку под шубой, знает, что очередность действий имеет значение. Точно так же она важна и в реформе полиции. Повышаем ли мы зарплаты сначала, а затем увольняем половину сотрудников или делаем наоборот — результат одинаковым не будет. От перемены мест слагаемых сумма меняется. Но, как показывает исследование полицейских реформ в странах Восточной Европы, реформаторы об этом часто забывают.
Одной из главных проблем российской полиции является беспрецедентный уровень централизации, усугубленный еще и чрезвычайно высокой численностью — в силу как просто большого размера страны, так и неэффективно высокой доли полицейских (547 на 100000 населения — огромная цифра по мировым меркам). Отсюда множество иерархических уровней, неповоротливость на грани паралича, снижение управляемости, невозможность контролировать нарушения прав граждан на низовом уровне.
Повышение автономии на местах и более четкое распределение обязанностей между уровнями управления способствует дебюрократизации и повышению оперативности полиции. Децентрализация также позволяет полицейским в регионах и на местах быть более отзывчивыми к потребностям тех конкретных сообществ, интересам которых они служат. Понимая все это, реформаторы часто кладут децентрализацию в основу проводимой реформы. Но децентрализация — хороший пример реформы, где верный тайминг так же важен, как содержание. О том, что в ходе такой реформы происходит с полицией, мы можем судить на примерах трех постсоциалистических стран: Чехии, Польши и Грузии.
В Чехии заговорили о децентрализации сразу, как только получили независимость. Однако, опасаясь того, что слияние местной власти с силовыми структурами приведет к усилению клановости и коррупции, правительство предпочло отложить реформу, сконцентрировавшись на люстрации и структурных мерах. Децентрализация пролежала в чиновничьих ящиках до конца 2000-х, начавшись после того, как все прочие структурные меры уже были реализованы и пыль после первого раунда реформ осела. По оценкам экспертов, в результате в Чехии удалось создать достаточно сбалансированную полицейскую систему, а чешская децентрализация — едва ли не самая удачная в постсоциалистическом мире.
Прямо противоположным образом развивалась ситуация в Польше, где полицию децентрализовали сразу, уже в 1990 г. Муниципалитеты, получив полицию общественной безопасности в свое ведение, не обладали достаточными бюджетными возможностями для ее финансирования, и вскоре поляки столкнулись с проблемой массовой низовой коррупции в полиции. В итоге в 1995 г., после смены правительства, полиция была вновь централизована. Польша сделала второй заход в 1999 г., и вновь безуспешно: на этот раз подвела система назначений, буксовавшая в результате конфликта местных властей с региональным полицейским руководством. К 2003 г. во второй раз произошел отход от децентрализации, и полиция осталась относительно централизованной.
Децентрализация не удалась и в Грузии, несмотря на то что после «революции роз» это направление реформы было заявлено достаточно энергично. В грузинском случае неудача связана с тем, что параллельно децентрализации был предпринят ряд сложных реформ, реализация которых зачастую требовала активного контроля со стороны министра внутренних дел. Лишенный иных возможностей осуществлять такой контроль, министр замкнул всю структуру управления на себя посредством назначений и неформальных связей с руководителями на разных уровнях, фактически централизовав полицию в противоречие первоначально заявленным целям. Впоследствии эту неформальную централизацию повернуть вспять не удалось.
Опыт полицейских реформ в постсоциалистических странах показывает, что на первом этапе преобразования зачастую сопровождаются множеством факторов, активно препятствующих децентрализации. С одной стороны, децентрализация требует дополнительных финансовых затрат и плотно увязана с сопутствующими ей бюджетной и административно-территориальной реформами. С другой стороны, трудности децентрализации на ранних этапах возникают из-за того, что многие другие меры требуют ручного управления и единоначалия.
«Всему свое время» — фраза, которую нечасто встретишь в лексиконе реформатора. В процессе подготовки реформ о времени вообще думают мало: как правило, такие реформы, как децентрализация полиции, необходимые в долгосрочной перспективе, но сопровождаемые серьезными издержками и сопротивлением, приходится проводить вынужденно, после серьезных общественных потрясений, если не катастроф. В этот момент реформа видится чудодейственным средством, которое моментально отменит все плохое и тут же на его месте создаст новое и хорошее — и этим, как и ее проведением в тот момент, когда в обществе разброд и шатание после потрясений, часто обусловлена ее неполнота.
Сейчас в России издержки сверхцентрализации уже перекрывают возможные издержки реформы, но еще не успели обернуться для общества полным развалом. Действительная, а не имитационная реформа полиции должна включать децентрализацию. Но уроки других стран говорят нам о том, что эта мера должна быть заключительным, а не начальным этапом реформы.
Авторы — младший научный сотрудник и научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге